如何修復崩解中的歐洲難民系統

亞歷山大·貝玆 說，今年有一百萬難民抵達歐洲，而「我們的反應，坦白說，非常可悲」。貝茲研究強制遷徙，指出難民面臨三種艱難的選擇：難民營、都市貧困、透過危險非法的旅程。在貝茲頗具洞見的演說中，他提出了四種方法來改變我們對待難民的方式，讓他們可以對他們的新家園立即作出貢獻。貝玆說：「難民不一定無可避免地會成為社會成本。」「他們擁有技能、才能、志向，具有作出貢獻的能力──只要我們允許。」

有時候，我真的覺得很丟臉，

因為我是歐洲人。

光是去年，

就有超過一百萬人來歐洲尋求幫助，

而歐洲的反應，坦白說，很可悲。

過程中實在充斥著許多矛盾。

在我們哀悼慘死的

兩歲幼兒艾蘭·庫迪之後，

從那時起，卻又有超過兩百名兒童

溺斃於地中海。

雖然國際公約認定

難民收容應由各國共同分擔，

但我們卻讓小小的黎巴嫩

收容的敘利亞難民
超過全歐洲收容的總數。

我們悲嘆人口偷渡的存在，

卻又使偷渡成為
難民唯一去歐洲尋求幫助的

可行途徑。

我們的勞工短缺，

然而我們卻將符合
歐洲經濟及人口結構需求的人

排拒於歐洲之外。

我們宣稱我們對自由的價值觀
與伊斯蘭基本教義派對立，

然而，

我們用高壓政策

來拘留尋求庇護的兒童，

拆散兒童跟他們的家人，

並且掠奪難民的財物，

我們到底在做什麼？

怎麼會讓情況演變成這樣，

我們竟然用如此不人道的方式
來處理人道主義危機？

我不相信原因是因為人們不在乎，

至少我不願意相信這個理由。

我認為是因為政客缺乏一種遠見，

一種遠見來改寫 50 多年前
建立的國際難民系統，

因應世界的瞬息萬變和全球化趨勢。

所以我想做的是退一步，

然後問兩個真的很基本的問題，

兩個我們都需要問的問題。

第一，為什麼目前的系統不能用？

第二，怎麼修復它？

現今的難民保護制度

創立於二戰的戰後時期創立。

這些人創立的。

它的基本目的在於確保

當一個國家失敗，
或者更糟，逼迫自國人民時，

人民有地方可以去投奔，

在可重返祖國之前
能夠安全且有尊嚴的活著。

這個系統所針對的情況，
正如我們今日所看到的敘利亞現況。

通過一個由 147 個政府
所簽署的國際公約，

1951 年《難民地位公約》，

和一個國際組織，
聯合國難民署，所約定，

簽署國相互允許人們
進入他們的領土範圍

來逃離紛爭以及迫害。

然而今天，這個系統卻在崩解中。

理論上，難民具有尋求庇護的權利。

現實中，我們的移民政策
堵住了通往安全的道路。

理論上，難民有權利
透過途徑居留在庇護國，

或返回他們自己的國家。

但是在現實中，他們卻陷入了
幾乎無止境的混沌狀態中。

理論上，難民是全球各國
共同承擔的責任。

在現實中，地理位置
鄰近紛爭的那些國家

收容了全球絕大多數的難民。

難民系統行不通，
不是因為系統的規定是錯的。

而是因為我們沒有合適地
應用這些規定到瞬息萬變的世界，

而這就是我們需要進行反思的。

所以我想跟你們解釋一下
目前的系統是如何運作的。

難民保護制度到底是怎麼運作的呢？

但是不從一個從上往下的機構角度，

而是從一個難民的角度來看。

所以試想一個敘利亞女人。

讓我們稱她為阿米拉。

而阿米拉對我來說
代表了許多我在該地區遇到的人。

阿米拉，如同世界上
大約百分之二十五的難民，

是一名有孩子的婦女，

而她不能回家，
因為她來自這個城市，

你眼前所看到的城市，霍姆斯，

一個曾經美麗以及歷史悠久的城市，

如今卻形同廢墟。

所以阿米拉不能夠回去那裡。

但是阿米拉也沒有
再安置到第三國的希望，

因為那是一張彩票，

全世界僅有少於
百分之一的難民可獲得。

所以阿米拉和她的家人

面對著一個幾乎沒有可能的選擇。

他們有三個基本的選項：

第一個選項是阿米拉可以
帶著她的家人到難民營。

在難民營中，她可能得到幫助，

但是那裡對於阿米拉
和她的家庭來說幾乎沒有前途可言。

難民營位於荒涼和乾旱的地方，

通常是在沙漠。

在約旦的扎塔利難民營，

在夜間，你可以聽到
穿越敘利亞邊境的砲彈聲。

那裡有受到限制的經濟活動。

教育品質通常很差。

而且在全世界，

大約百分之八十處於
難民營中的難民

需要待在那裡至少五年。

那是一種悲慘的生活，

而那大概就是為什麼，在現實中，

僅有百分之九的
敘利亞人民選擇如此。

或者，阿米拉可以前往一個城市地區，

一個鄰近國家的城市，
例如安曼或者貝魯特。

那是大概百分之七十五
敘利亞難民的抉擇。

但是在那裡也有極大的困難。

在這些城市地區的難民
通常沒有工作的權利。

他們通常沒有太多途徑
可以得到幫助。

因此當阿米拉和她的家人
花光了他們的積蓄時，

他們所剩無幾，
並有可能面臨都市貧困。

所以他們還有第三個選項，

而這正是越來越多
敘利亞人民的選擇。

阿米拉可以給她的家人帶來希望，

通過冒著生命危險，
走上一段險象環生的旅程，

前往另外一個國家，

這就是我們如今在歐洲所看到的。

在世界各地，我們給難民
幾乎都沒有辦法選擇的選項。

在三個選項中：

難民營、都市貧困、
和危險旅程中進行選擇。

對難民來說，那選擇代表著
當今全球難民保護制度。

但是我認為它是一個錯誤的選擇。

我認為我們應該
對這個選擇進行反思。

我們之所以限制選項數量，

是因為我們認為

只有那些是難民可以獲得的選項，

然而並不是的。

政客們把這個問題
設計成一個零和的問題，

如果讓難民得到好處，
我們就會把成本強加於公民身上。

我們傾向集體假設

認為難民對社會
會造成不可避免的損失或負擔。

但是他們不一定如此。
他們可以作出貢獻。

所以我想要提出的是，

我們仍有許多方式可以
去擴增那些選項組合，

同時讓每個人都得到好處：

難民收容國和社會群體，

我們的社會和難民都得到好處。

我想要提出四種方式，

能夠讓我們改變
我們對難民問題的思考模式。

這四種方式都有一個共同點：

都是透過把握全球化、

流動性和市場的機會，

更新我們對難民問題的想法。

第一個我想要思考的是

有利環境這個概念，

它始於一個很基本的認知，

那就是難民和每個人一樣都是人類，

只是他們處於很特別的境況中。

和我在牛津大學的同事們一起，

我們著手了一個
在烏干達的研究項目，

這個項目著眼於難民的經濟生活。

我們選擇烏干達並不是因為
它代表了所有的難民收容國。

它並沒有。它是例外的。

跟世界上大多數的難民收容國不一樣，

烏干達所做的

是給予難民經濟上的機會。

它給予他們工作的權利。
它給予他們活動的自由。

而由此產生的結果是非同尋常的，

對於難民和難民收容國的社會
他們雙方來說都是。

在首都，坎帕拉，

我們發現有百分之二十一的難民
擁有自己的生意並雇用其他人，

而百分之四十的員工

是難民收容國的國民。

換句話說，難民在創造工作機會

給難民收容國的公民。

更甚至在難民營中，
我們也發現了不尋常的例子

那裡有著充滿活力、
蓬勃發展的自創生意。

例如，在一個叫納吉瓦萊的安置所，

我們找到一些剛果難民的例子，

他們經營數位音樂買賣的生意。

我們發現了一位盧旺達人
經營一種生意，

可以讓年輕人在回收利用的
遊戲機和電視機上玩電動遊戲。

跟極端限制相反，

難民們在進行創新，

還有你們眼前所看到的這位先生
是一位叫戴姆凱的剛果人。

戴姆凱來到安置所的時候，
幾乎什麼都沒有，

但是他想成為一名電影製作人。

所以他和朋友同事們一起，
開辦了一個社區無線電台，

他租了一臺攝影機，

然後現在在拍電影。

他拍攝了兩部紀錄片

和我們組一起拍，
並且是為了我們組而拍攝的，

他正在創造一個成功的生意，
在幾乎一無所有的情況下。

就是這些例子

應該被用來引導我們
對難民問題所作出的反應。

與其視難民為

不可避免地依賴著人道援助的人，

我們需要提供他們
讓人類得以繁榮的機會。

是的，衣服、毛毯、避難所、食物

這些在緊急階段都是重要的，

但是我們也需要看得更遠一些。

我們需要提供機會讓他們
可以與外界連結、供電、

提供教育、工作權利，

資金和銀行業務的使用權。

我們理所當然地用來

緊跟全球經濟步伐的所有方式，

能夠也應該適用於難民。

第二個我想要討論的
概念是經濟區域。

不幸的是，並不是
每個世界上的難民收容國

採用烏干達所採用的方法。

大部分的難民收容國
沒有像烏干達那樣

向難民們開放它們的經濟。

但是我們還是有其它
實用的選項可以使用。

去年四月，我和我的同事
發展經濟學家保羅·科利爾

到約旦旅行，

當我們在那裡時，
我們想出了一個主意，

和國際社會還有當地政府在一起，

一個給敘利亞人民帶來工作

並同時支持著約旦
國家發展策略的主意。

這是一個關於經濟區域的主意，

一個我們也許能夠把對難民的雇用

和對約旦國民的雇用
綜合起來的主意。

在距離扎塔利難民營僅有
15 分鐘距離的地方，

居住著 83,000 位難民，

是一個現存的經濟區域，

它叫哈桑·賓·塔拉勒國王開發區。

政府已經花費了超過一億

把它連接到電網和道路網，

但它缺兩種東西：

勞動力和內部投資。

所以如果難民能夠在那裡工作，

而不是滯留在難民營中，

能夠支撐他們的家庭，
還有通過職業培訓發展技能，

在他們回去敘利亞之前，
這會怎麼樣呢？

我們認識到這會使約旦受惠，

因為它的發展策略要求它大幅成長，

成為一個製造業的中等收入國家。

這也會使難民受惠，

但它也可以貢獻於
衝突後的敘利亞的重建工作，

通過認識到我們需要
把難民們逐步培養成

最終重建敘利亞的最佳的來源。

我們把這個主意
發表在《外交事務》期刊。

沙特國王阿卜杜拉
已經注意到這個主意。

在兩個星期前的
倫敦敘利亞會議上他宣告

將在今年夏天採取試行。

（鼓掌）

第三個我想要向你們提出的概念，

是國家和難民之間的偏好配對，

從而導致種種美好的結果
就像你從這張自拍所看到的那樣。

特寫著德國總理安吉拉默克爾和
一名敘利亞難民的自拍。

我們很少做的是問問難民
他們想要什麼，他們想去哪裡，

但是我想證明我們可以做到如此，

並且同時讓每個人的
生活都變得更好。

經濟學家阿爾文· 羅斯
已經提出了配對市場的這種想法，

通過各方的喜愛順序形成
一種最終的配對的方式。

我的同事威爾·瓊斯和
亞歷克斯·泰伊特爾卜依

探索了很多能夠使這種想法
應用到難民身上的方法，

讓難民對他們偏好的
目的地進行排序，

並且也讓國家們對他們想要的
難民種類進行排序，

根據技能或者語言標準，

然後允許它們進行配對。

當然你需要去設立限額，

針對多樣性和脆弱性，

但它是提高配對可能性的一種方式。

這種配對的概念已經被很好地

用去配對，例如，
學生和大學所在地，

去配對腎臟捐獻者和患者們，

並且它還成為交往網站上
一種運算法則的基礎。

所以為什麼不把它應用
去給予難民們更好的選擇呢？

它還可以被用到國家層面，

我們所面臨的巨大的挑戰之一，

是去說服當地社區接受難民。

而在目前，在我的國家，舉個例子，

我們經常把工程師派往到農村地區
和把農民派往城市，

這麼做毫無意義。

所以配對市場提供一種潛在的方法，
能夠把那些偏好者集合在一起，

並聽取難民收容國人民的需求和要求，

還有難民他們自己的（需求和要求）。

第四個我想要告訴你們的概念
是人道主義簽證。

許多我們在歐洲
所看到的悲劇和騷亂，

是完全可以避免的。

它根源於歐洲
庇護政策中的基本矛盾，

就是以下的這個：

為了在歐洲尋求庇護，

你需要踏上危險的旅途，
自行抵達歐洲，

如我所描述的那樣。

但是為什麼在這麼一個具有
廉價航空和現代領事能力的時代，

這些旅程還有必要呢？

它們完全是沒有必要的旅程，

而且在去年，這些旅程導致了
超過三千人的死亡，

在歐洲的邊境
和在歐洲的領土範圍內。

如果難民能夠簡單地被允許

直接地到歐洲旅行和尋求庇護，

我們就會避免了它的發生，

而且有一種方法可以做到如此，

就是人道主義簽證，

它允許人們從大使館獲取一個簽證，

或從一個鄰近國家的領事館獲得，

然後只要支付他們

搭渡船或者飛機去歐洲的旅程。

偷渡客大約需要一千歐元，

從土耳其偷渡到希臘群島，

而只需要兩百歐元就能搭一班廉航
從博德魯姆到法蘭克福。

如果我們當初允許難民這麼做，
它能帶來許多好處。

它本可以拯救生命，

它本可以根除掉整個偷渡市場，

並且它本來可以移除掉
我們看到的歐洲前線的騷亂，

比如希臘群島那樣的地區。

然而就是政治阻止了我們
做出理智的解決方法。

這種概念已經被應用了。

巴西已經採用了一個開創性的方法，

在那裡有超過兩千名敘利亞人民
已經得到人道主義簽證，

進入巴西，並在到達巴西的時候
要求獲得難民身份。

而在那個計劃中，
每個已經經歷過它的敘利亞人民

已經得到了難民身份，
並已經承認為一個真正的難民。

在歷史上也有這樣的先例。

在 1922 年和 1942 年之間，

南森護照被用作為旅行證件，

允許四十五萬亞述人、
土耳其人和車臣人

穿越歐洲，

並在歐洲任何地方
要求獲得難民身份。

而南森國際難民部門

獲得了諾貝爾和平獎，

承認它為一項可行的策略。

所以我向你們提出的這四個概念，

是我們可以用來擴展
阿米拉的選項組合的方法。

是我們可以給予難民更好選擇的方法，

勝過我剛剛向你們解釋的
那三個基本、不可能的選項，

並且仍然能夠讓
其他人的生活也變得更好。

總之，我們真的需要一個新的遠見，

能加增難民可以選擇的選項，

並且認識到它們不必成為一種負擔。

難民並非無可避免地
一定會成為社會成本。

是的，他們是人道主義的責任，

但他們也是具備技能、
才能、和志向的人類，

他們具有作出貢獻的能力
——如果我們允許的話。

在新世界中，

人口遷徙是不會消失的。

我們在歐洲所看到的
將會伴隨著我們多年。

人們會繼續旅行，

他們也會繼續流離失所，

而我們需要去尋求理性、
現實的管理方法，

不是基於舊的人道援助的邏輯，

不是基於慈善的邏輯，

而是著眼於全球化、市場
和流動性造成的機會。

我力勸你們清醒過來，
力勸我們的政客們

去意識到這個挑戰。

非常感謝你們。

（鼓掌）